Ultra Vires (?)
- Vittoria Pieroni
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Cosa è dietro alla riforma della giustizia italiana
“Dietro ogni articolo della Costituzione, o giovani, voi dovete vedere giovani come voi che hanno dato la vita perché la libertà e la giustizia potessero essere scritte su questa Carta.” – Piero Calamandrei, giurista, politico e deputato dell’Assemblea costituente.
Il 22 e 23 marzo i cittadini italiani saranno chiamati a votare a favore o contro il testo della legge costituzionale elaborato dal Ministro della Giustizia Carlo Nordio, meglio noto semplicemente come “riforma della giustizia”. Il quesito che sarà posto ai cittadini è “Approvate il testo della legge costituzionale concernente “Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare” approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.253 del 30 ottobre 2025?”. La Costituzione Italiana sancisce i valori alla base del nostro Paese, del nostro governo e della nostra cultura. I Padri Costituenti hanno concesso ai loro cittadini l’immenso diritto di poterla modificare: il voto che ogni italiano esprimerà al prossimo referendum sarà un apporto alla scrittura di una pagina della storia italiana. Andiamo a conoscere la natura di quel contributo…
Il sistema giudiziario italiano
Prima di andare ad approfondire i contenuti e le variazioni che porterà questa riforma, è necessario comprendere come è strutturato il sistema giudiziario definito dai padri Costituenti tre quarti di secolo fa.
Con l’espressione “sistema giudiziario” si vuole indicare l’insieme di organi dello Stato chiamati allo ius dicere, cioè ad assumere una decisione su una controversia secondo le regole del diritto. Tali organi sono suddivisi, in base all’assetto organizzativo ed alla materia su cui sono chiamati a giudicare, in giurisdizione costituzionale, giurisdizione ordinaria e giurisdizioni speciali – che comprendono quella militare, contabile e amministrativa.
La giurisdizione costituzionale agisce ed è esercitata dalla Corte costituzionale che si occupa “controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti, conflitti di attribuzione tra i poteri”. Le giurisdizioni speciali sono demandate a corti specifiche, le cui competenze sono specificate all’articolo 103 della Costituzione Italiana. Le controversie coinvolgenti la pubblica amministrazione sono gestite dal Consiglio di Stato in secondo grado e dai Tribunali amministrativi regionali in primo grado (g. amministrativa), il controllo preventivo di legittimità su atti del Governo, nonché sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche è affidato alla Corte dei Conti e alle sue sezioni generali (g. contabile); infine, per la gestione dei reati militari commessi dagli appartenenti alle forze armate la competenza è affidata al Consiglio della magistratura militare.
La giurisdizione ordinaria è esercitata da magistrati ordinari,istituiti e regolati dalle “norme di ordinamento giudiziario, cioè dall’insieme di testi normativi che ne disciplinano l’organizzazione e le funzioni”1. In primis, il Titolo IV della Costituzione Italiana fissa i principi riguardanti la magistratura e prevede, specificamente, che l’esercizio delle funzioni giudiziarie sia assistito da garanzie specifiche: sottoposizione dei giudici unicamente alla legge (art. 101), autonomia e indipendenza esterna – da ogni altro potere dello Stato – (art. 104), nonché interna – assenza di vincoli gerarchici, dunque distinzione dei magistrati solo per diversità di funzioni – (art. 107). Si aggiungono anche gli articoli 25 e 111 che prefigurano i principi fondamentali per lo svolgimento dei giudizi, dalla previsione del giudice naturale precostituito per legge alle garanzie del giusto processo. Secondo la gerarchia delle fonti del diritto vigente – e ispirata dallo studio di Hans Kelsen in “Pure Theory of Law” – al di sotto della Costituzione sono disposte le fonti di rango primario, cioè leggi e decreti legislativi, seguite da quelle di rango secondario – dunque sotto-ordinate alla legge – costituite da regolamenti e circolari emanate dal Consiglio Superiore della Magistratura. Il CSM è un organo di rilievo costituzionale, che si occupa di garantire l’autonomia e l’indipendenza della magistratura ordinaria – come stabilito nell’articolo 104 della Costituzione. Ad esso sono attribuite tutte le decisioni più significative sulla carriera e sullo status professionale dei magistrati. La sua autonomia dagli organi di indirizzo politico di maggioranza è una caratteristica fondamentale dello Stato di diritto, in quanto garantisce il principio della separazione dei poteri: questo avviene dal momento in cui competenze su nomine, promozioni, trasferimenti sono interamente affidate al CSM, senza che possano essere influenzate da timori su ripercussioni politiche. Il CSM è composto da:
Tre membri di diritto: il Presidente della Repubblica, il Primo Presidente della Corte di Cassazione, il Procuratore generale presso la Corte di Cassazione
20 membri della magistratura eletti dai magistrati ordinari in 4 collegi elettorali, suddivisi per diversità di funzioni: 2 che esercitano funzioni di legittimità, 13 con funzioni giudicanti di merito, 5 con funzioni requirenti di merito
10 membri eletti in seduta comune dal Parlamento tra professori ordinari in materie giuridiche o avvocati con almeno 15 anni di esercizio della professione
La giurisdizione ordinaria si distingue in civile e penale: la prima avente come oggetto la risoluzione di controversie relative alla tutela di diritti o comunque all’applicazione di una legge (e.g. proprietà, diritti di famiglia e della persona, contratti), mentre la seconda concerne la decisione sulla violazione delle norme penali, quindi sulla fondatezza dell’azione penale portata avanti dal pubblico ministero – magistrato requirente – nei confronti di un soggetto, che tali norme si assume abbia violato (considerando pur sempre la presunzione di non colpevolezza). Dunque, nel settore penale le funzioni dei magistrati si distinguono tra giudicante, che assumerà la decisione finale, e requirente, che svolge le indagini con il sostegno della polizia giudiziaria (art. 109, Cost.). Al termine di queste, l’ufficio del pubblico ministero è obbligato a rappresentare al giudice la notizia di reato (art.112, Cost.), delegando al giudice la decisione sulla necessità di andare avanti con il processo o archiviare il caso. Nel corso della propria carriera, i magistrati possono scegliere di cambiare funzione – da requirente a giudicante, o viceversa – al massimo una volta ed entro i primi 10 anni della propria attività; il limite al numero di cambi di funzione è stato abbassato da un massimo di quattro a uno nel 2022 con la riforma voluta dall’allora Ministro della Giustizia Marta Cartabia.
La riforma
Il testo della legge costituzionale recante “Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare” è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 30 ottobre 2025, dopo essere stato approvato in seconda votazione a maggioranza assoluta, ma inferiore ai due terzi dei membri di ciascuna Camera, dalla Camera dei deputati (seduta del 18 ottobre) e dal Senato (seduta del 30 ottobre). La richiesta di referendum è stata accolta dalla corte di cassazione, dunque sono state scelte le date del 22 e 23 marzo per lasciare ai cittadini la decisione sulla modifica costituzionale.
La riforma toccherà, in particolare, gli articoli 87, 102, 104, 105, 106, 107, 110 della Costituzione italiana, ma piuttosto che riportare le singole parole che verranno aggiunte o sostituite nel documento, approfondiamo ciò che porterà questa riforma nel concreto.
In primis, la riforma prevede la divisione dei ruoli tra magistrati tra requirenti e giudicanti, in particolare ogni magistrato dovrà scegliere all’inizio della propria carriera se svolgere la funzione di Pubblico ministero o quella di giudice. In concomitanza con questa separazione, la riforma sancisce la scissione del Consiglio superiore della magistratura in due organi distinti: il Consiglio superiore della magistratura requirente e il Consiglio di magistratura inquirente. Entrambi saranno presieduti dal presidente della Repubblica e ne faranno parte di diritto il presidente e il procuratore generale della Corte di Cassazione. I rimanenti componenti saranno estratti a sorte: un terzo da un elenco stilato mediante elezione in seduta comune del Parlamento e composto dai cosiddetti laici, ossia professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati; i restanti due terzi saranno estratti tra magistrati giudicanti e requirenti – i cosiddetti togati – secondo regole che saranno definite in una successiva legge attuativa. Similmente, da un elenco composto mediante sorteggio dal Parlamento in seduta comune i componenti di ciascun Consiglio eleggeranno il proprio vicepresidente. La durata dell’incarico per tutti i membri, esclusi quelli di diritto, è di quattro anni, senza possibilità di partecipare alla procedura di sorteggio successiva. In aggiunta, ciascun Consiglio manterrà le competenze dell’odierno CSM per quanto riguarda “le assunzioni, le assegnazioni, i trasferimenti, le valutazioni di professionalità e i conferimenti di funzioni nei riguardi dei magistrati”, dunque, gli aspetti che regolano le carriere degli stessi, ma perderà i poteri disciplinari. Questi saranno, infatti, conferiti ad un nuovo organo: l’Alta Corte disciplinare. Questa sarà composta da quindici giudici: tre nominati dal Presidente della Repubblica tra professori ordinari universitari in materie giuridiche e avvocati con almeno vent’anni di esercizio, tre estratti da un elenco composto da soggetti con le medesime caratteristiche che verrà stilato dal Parlamento in seduta comune tramite elezione, infine sei magistrati giudicanti e tre requirenti saranno estratti a sorte tra gli appartenenti a queste categorie aventi almeno vent’anni di esercizio delle funzioni giudiziarie e che svolgano (o abbiano svolto in passato) funzioni di legittimità. Quest’ultime indicano tutte le casistiche in cui i magistrati sono chiamati a controllare la corretta applicazione e interpretazione delle leggi da parte dei giudici, quindi assicurarsi che la legge venga applicata allo stesso modo in casi simili e valutare se le decisioni prese dai giudici rispettano le norme giuridiche – senza entrare in merito alla colpevolezza o innocenza dell’imputato. L’Alta Corte eleggerà il proprio presidente tra i suoi componenti, esclusi i sei magistrati giudicanti e requirenti. I giudici dell’Alta Corte dureranno in carica per quattro anni e il loro incarico non potrà essere rinnovato.
Quindi, in poche parole, la riforma prevede che le carriere dei magistrati vengano divise tra quelle di giudicanti e quelle di requirenti, senza possibilità di passare dall’una all’altra. Anche il CSM verrebbe diviso in due organi rispettivamente per giudicanti e requirenti: ciascun Consiglio composto sempre per 1/3 da membri laici (professori ordinari e avvocati) e per 2/3 da membri togati.
Ciò che cambierebbe è che i membri dei Consigli verrebbero sorteggiati, mentre ad oggi sono eletti. In particolare, i membri laici sono attualmente eletti dal Parlamento, mentre la riforma prevederebbe un sorteggio da un elenco compilato dallo stesso organo legislativo in seduta comune. Infine, i CSM perderebbero i propri poteri disciplinari, che andrebbero ad un organo a parte, l’Alta Corte disciplinare composta per ¼ da laici e ¾ da togati, sempre estratti a sorte, i primi da un elenco stilato dal Parlamento.
Sì, perché…
“Non ripeterò mai abbastanza che centrale nella legge di modifica costituzionale non è contrastare la possibilità per un giudice di diventare pubblico ministero e viceversa, già oggi limitata, quanto invece da evitare è che per lo stesso Csm ci siano richieste incrociate di voti tra giudici e pubblici ministeri, che ci sia una giustizia domestica troppo compiacente […] e comunque condizionata dalle correnti. Parole dure, ma è la scoperta dell’acqua calda, detto da chi è stato magistrato per anni. Sono tutte misure che crediamo andranno a rafforzare, non a indebolire, l’autonomia e l’indipendenza della magistratura”.
Sono queste le parole pronunciate dal ministro della Giustizia, Carlo Nordio, già magistrato requirente (pm), in un’intervista al Sole 24 Ore del 14 novembre scorso. Per quanto la riforma sia spesso semplificata e riassunta nell’espressione “separazione delle carriere”, questo non risulta l’elemento più rilevante per il ministro. Come già spiegato precedentemente, era stata la riforma Cartabia (2022) a limitare la possibilità di cambiare carriera da quella di magistrato requirente a quella di giudicante.I dati pubblici più aggiornati sulla percentuale di cambi di carriera sono quelli del 2019 basati su una ricerca del CSM, condotta su un campione di 12.212 magistrati corrispondenti al 98% dei magistrati assunti dal 2025 al 2017. Risulta che fino al 2018, di questi il 25.9% (3.164) aveva fatto almeno un cambio di funzione, ma è da considerare che tra questi ci sono anche coloro che erano stati assunti quando non vi erano limiti ai cambi. Effettivamente, nel 2024 sono stati solo 42 i cambi di funzione, corrispondenti allo 0.48% dell’organico. Dunque, qual è il vero obiettivo della riforma? A detta del ministro, ciò che il testo di legge costituzionale vuole indirizzare è la questione del potere delle cosiddette correnti.
Le correnti
Il “correntismo” costituisce una sorta di evoluzione delle associazioni, le quali hanno, invece, sempre caratterizzato la magistratura, sin dal 1909 con la costituzione a Milano della Associazione Generale tra i Magistrati d’Italia (AGMI). Sotto il fascismo, fu costretta a sciogliersi e il fenomeno dell’associazionismo rinacque nel 1945 con l’Associazione Nazionale Magistrati (ANM) dalla caratterizzazione moderata, ispirata alla apoliticità, e senza obiettivi ricollegabili al sindacalismo. Tuttavia, nel tempo ha assunto un ruolo sempre più rivendicativo e propositivo sul terreno della politica della giustizia. Secondo quanto esposto dal professore ed ex-membro laico del CSM, Mauro Volpi, nel suo studio “Le correnti della magistratura: origini, ragioni ideali, degenerazioni” le radici dell’associazionismo affondano nella sua natura ambivalente di corpo burocratico e, allo stesso tempo, potere autonomo dello Stato: da qui anche le rivendicazioni dell’ANM, non solo di carattere economico professionale, ma anche legate al riconoscimento di garanzie di autonomia e di indipendenza adeguati alle norme prescritte dalla Costituzione. È proprio dalla varia natura di queste richieste che sono nate le correnti, “una pluralità di associazioni che esprimono orientamenti differenti relativi alla politica della giustizia e al ruolo dei magistrati”. Il processo di scissione all’interno dell’ANM ha vissuto varie fasi di ampia differenziazione (1968/69), ma anche di ricomposizione in momenti particolarmente delicati – come gli anni Ottanta e Novanta, con l’impegno comune al contrasto al terrorismo e ai procedimenti giudiziari contro la corruzione.
Possiamo, però, concentrarci sull’ultima fase dell’associazionismo che ha portato ad una rottura dell’equilibrio formatosi negli anni Sessanta con le prime tre correnti storiche, Magistratura Indipendente (conservatrice), Terzo Potere (centro), Magistratura Democratica (progressista). Infine, dunque un rimescolamento interno all’associazionismo è culminato nella costituzione di quattro correnti di ispirazione politica, Area Democratica per la Giustizia (centrosinistra), Unità per la Costituzione (centro) nato da Terzo Potere, e le due correnti storiche conservatrice e progressista. Nel grafico riportato, sono rappresentati in particolare i risultati delle elezioni della “componente togata” del CSM del 2023, indicando i voti presi dai candidati di ciascuna corrente e da coloro che hanno gareggiato senza tale tipologia di appoggio. La possibilità data ai magistrati di candidarsi all’interno di una lista o corrente, dunque esplicitando il proprio orientamento politico suscita già delle riflessioni a proposito dell’impatto del correntismo sul funzionamento del CSM. Da un primo punto di vista tale facoltà può apparire come espressione di una maggiore trasparenza dei candidati nei confronti degli elettori, i quali così saranno consapevoli delle rivendicazioni che i primi favoriranno nel Consiglio; da un altro punto di vista si potrebbe considerare che, per quanto le correnti non siano dei partiti politici, esse si pongono come esplicitazione di un certo grado di politicizzazione della magistratura, come sostenuto dal professor Carlo Guarnieri nel suo studio su “Virtù e peccati dell’autogoverno: le correnti nel sistema giudiziario italiano”. A parere del già citato professor Volpi, il correntismo andrebbe ad influenzare, inoltre, le designazioni dei dirigenti negli uffici giudiziari, dei magistrati nella Corte di Cassazione, ecc. producendo ritardi e “nomine a pacchetto”. Tuttavia, l’influenza di tale fenomeno tende a venire meno nel caso del conferimento delle cariche più importanti, per le quali emergono proposte alternative a scontrarsi al momento del voto. Allo stesso tempo, il professore non si limita a considerare il correntismo tra i problemi caratterizzanti le azioni portate avanti dal CSM, infatti il processo decisionale che vi si conduce è condizionato da vari altri fattori: quello territoriale, professionale-cooperativo, personale. Questi possono portare alla formazione di “alleanze” tra magistrati, nonché rapporti tra singoli magistrati e uomini di politica, d’affari: scenari che ci riconducono a vicende come la cosiddetta “Loggia P3” del 2010, che vide imprenditori con legami politici spingere alcuni membri del CSM per nomine relative a uffici giudiziari importanti, ma anche il cosiddetto Palamara-gate, ossia l’inchiesta coinvolgente il già presidente del CSM Palamara e cinque membri togati del Consiglio che avrebbero collaborato per “pilotare” la nomina del capo della Procura di Roma. Il professor Volpi considera la vicenda sostenendo che “una lettura interessata e superficiale della vicenda ha spinto a mettere sul banco degli accusati le correnti e ad invocare l’eliminazione anche mediante la scelta per sorteggio dei componenti togati del CSM. Gli obiettivi devono essere ben altri: il recupero della cultura della giurisdizione e il superamento delle prassi corporative e delle derive personalistiche.”
A questo proposito, è rilevante considerare l’opinione dell’ex-magistrato Antonio Di Pietro, ex-magistrato, diventato simbolo di Mani Pulite. Con questa espressione si indica la prima e più vasta inchiesta sul fenomeno Tangentopoli, che negli anni Novanta vide il crollo del sistema politico della Prima Repubblica con la rivelazione del sistema corrotto e fraudolento che finanziava partiti di ogni colore, dal Partito Comunista Italiano a Democrazia Cristiana.
Questa pagina della storia italiana ha rappresentato un momento molto delicato nell’evoluzione del rapporto tra magistratura, politica e i cittadini. Fin dalle prime inchieste, l’opinione pubblica si schierò in gran parte a favore dei magistrati, anche grazie al contributo del cosiddetto “quarto potere”, la stampa: il gruppo di cronisti che iniziò ad occuparsi delle inchieste si trasformò presto “in una specie di ufficio stampa della Procura [di Milano], un grande amplificatore delle mosse dei pubblici ministeri” e questo, se contribuì da una parte a portare Di Pietro e il pool di pm che si occupavano dell’indagine a una popolarità dell’80%, secondo i sondaggi dell’epoca, contribuì allo stesso tempo a fomentare le insinuazioni di politicizzazione e di “giustizialismo” – voler fare giustizia a tutti i costi, anche scavalcando gli altri poteri dello Stato – dei magistrati portate avanti da partiti di ogni orientamento. Presto, la politica arrivò a scontrarsi con i magistrati con accuse di ogni tipo (abuso d’ufficio, falso ideologico, attentato alla Costituzione, ecc.), ma in poco tempo i pm del pool vennero via via scagionati da tutte tali accuse. Nonostante ciò, la complessa vicenda di Mani Pulite permette di osservare come l’incrocio tra potere giudiziario da una parte e legislativo ed esecutivo dall’altra sia uno dei punti più fragili di qualsiasi Stato. Per questo, la testimonianza di Antonio Di Pietro è una tra le più importanti che si possa avere quando si parla di giustizia e politica. Per tornare al tema delle correnti, in un’intervista al Corriere della Sera dello scorso 1° novembre l’ex-magistrato risponde alla domanda “Per la maggioranza, il sorteggio per la formazione del CSM sarà un colpo alle correnti. Condivide?” con le seguenti parole: “Non si potrà più fare comunella alla Palamara e, soprattutto, finirà una situazione impropria. Con l’istituzione dell’Alta Corte disciplinare, eventuali errori dei magistrati saranno giudicati da un organo terzo, e non da quello di un CSM governato dalle correnti” e prosegue “Tutti questi mal di pancia non derivano dalla separazione delle carriere, ma dal fatto che il sorteggio toglierà un potere fondamentale alle correnti”. Le correnti e gli interessi personali che hanno portato alla formazione di alleanze – più o meno segrete – trovano certamente terreno più fertile in un sistema dove i membri del CSM sono eletti, piuttosto che uno dove la sorte pone ogni magistrato sullo stesso piano di competenze, affidabilità e trasparenza. Sempre sul tema del sorteggio, si considerano le rilevanti parole del costituzionalista e professore ordinario di Diritto pubblico comparato, Carlo Fusaro: “Ridimensionerà le correnti, ridurrà quasi a zero il rischio di decisioni sulle carriere influenzate dall’adesione ad esse. I Csm non sono organi rappresentativi. Anzi, uno dei problemi è che in questo il Csm si è trasformato. Sono organi amministrativi. Non vedo perché magistrati estratti a sorte (sulla base di criteri che la legge individuerà) dovrebbero essere meno competenti di quelli che per farsi eleggere sono andati a caccia di voti”.
Per concludere le considerazioni dell’ex-magistrato Di Pietro, è necessario fare riferimento alla domanda più rilevante della sua intervista al Corriere della Sera: “perché lei voterà sì al referendum?”. La risposta: “Perché la separazione delle carriere non è una vendetta: serve ai cittadini. E poi: il referendum è l’istituto più democratico che esista e gli italiani dovrebbero farne tesoro, per decidere quale Costituzione vogliono. Questo referendum è il completamento di un percorso iniziato nell’89, voluto da Vassalli e Pisapia. Allora si passò dal sistema inquisitorio a quello accusatorio, in cui accusa e difesa, su un piano di parità, si confrontano davanti a un giudice terzo. La verità è che questa è una riforma complessiva della magistratura. La separazione, di per sé, è uno specchietto per le allodole: costringe a votare per partito preso, non per cognizione acquisita”. Come aveva affermato il ministro Nordio, la separazione delle carriere sembra essere diventato l’aspetto centrale considerato dai partiti per parlare di questa riforma, portando gli elettori a sostenere che nella primavera 2026 saranno chiamati a votare per un concetto che, a primo impatto, appare piuttosto astratto e irrilevante per la vita del singolo cittadino. La verità è che dietro questa riforma sta la storia del nostro Paese e della nascita della nostra Costituzione.
Modelli del processo penale: accusatorio e inquisitorio
Per comprendere a pieno cosa intende l’ex-magistrato Di Pietro nel parlare del “completamento di un percorso” è necessario fare un passo indietro e analizzare cosa si intende per sistema inquisitorio e accusatorio, dove i Padri Costituenti hanno scelto di collocare l’Italia in questo spettro e quali sono le implicazioni per il sistema giuridico odierno, nonché per la riforma in discussione. Innanzitutto, “il processo penale è uno strumento regolato dalla legge con il quale i giudici accertano se un fatto costituisce reato e se una persona lo ha o non l’ha commesso”. Storicamente, i processi si sono strutturati secondo due modelli, quello accusatorio e quello inquisitorio, che si distinguono essenzialmente per il luogo dove si forma la prova presa in considerazione dal giudice per prendere una decisione finale sul processo. Nel modello accusatorio, riconducibile alla Magna Charta, la prova si forma nell’oralità del dibattito tra accusa e difesa (ad armi pari), in presenza di un giudice o di una giuria. Entrambe le parti hanno la possibilità di svolgere indagini preliminari, ma queste non costituiscono prove verificate finché non sono discusse di fronte al giudice o alla giuria. Nel modello inquisitorio, ricollegabile al processo canonico/religioso, invece, la prova si forma proprio nella fase investigativa, da parte del pubblico ministero o da un giudice, secondo varie modalità; il dibattito necessario in sede processuale recupera, essenzialmente, quanto verificato nella fase precedente. Il sistema processuale italiano risente certamente dell’influenza napoleonica, legata al Code d’instruction criminelle del 1808 che costituisce il fondamento per il modello cosiddetto “misto”, che riprendeva la tradizione inquisitoria dell’Ordonnance criminelle del 1670, ma anche il modello accusatorio recepito con la Rivoluzione Francese, che aveva portato con sé l’abolizione della precedente ordonnance. Con il codice unitario del 1865, ma anche con i successivi codici del 1913 e del 1930 (Codice Rocco) l’impianto è sempre rimasto quello napoleonico. Nel 1988, con l’emanazione del nuovo Codice di Procedura Penale – detto anche “Codice Pisapia-Vassalli”, richiamando rispettivamente il nome del presidente della commissione responsabile della stesura del testo del Codice, e l’allora Ministro di Grazia e Giustizia – è stato riformato il processo penale italiano secondo il modello accusatorio. Questo era stato soprattutto studiato e patrocinato dai giuristi Carnelutti e Cordero, che, negli anni Sessanta, idearono un modello di procedura penale che sarebbe diventato la base di lavoro per quello applicato nel 1988: prevedeva un’investigazione da parte dell’attore penale, al di fuori del processo vero e proprio, il cui frutto sarebbe poi stato sottoposto al giudice nella fase dibattimentale. Essenzialmente quello descritto poco fa. Tuttavia, i giuristi avevano portato alla luce questo modello svincolato da possibili sperimentazioni o applicazioni in altri Paesi: un “accusatorio senza macchia e senza usura”, cioè un paradigma ideale che andava a incidere con successo sulla demolizione dell’autoritarismo inquisitorio del codice Rocco, ma che non prendeva in considerazione sistemi che da secoli avevano sperimentato quel modello, in primis quello inglese e statunitense. Il sistema accusatorio nato nell’ambiente giuridico della common law – dove le decisioni dei giudici si basano principalmente su sentenze giudiziarie prese in passato – ha subito larghe modifiche nell’essere trapiantato in Italia, così come in altri Paesi europei, dove vige la civil law – fondata su fonti legali codificate. Dunque, cosa manca in Italia per avere il modello accusatorio ideato da Carnelutti e Cordero? Piuttosto la domanda dovrebbe puntare il dito su cosa c’è di troppo nel nostro apparato giudiziario. La discussione sarebbe infinita se uno si soffermasse su ogni aspetto, dall’obbligatorietà dell’azione penale, ai numerosi imputati e al largo campo dato alle impugnazioni. Ma il punto essenziale su cui soffermarsi è messo in evidenza dal professore emerito di diritto processuale penale Ennio Amodio in occasione del suo intervento su “Modello accusatorio e separazione delle carriere” all’Università di Pisa: “nonostante la inconfondibile natura accusatoria del nostro sistema processuale penale, rimarcata dalla separazione delle fasi, è rimasta incompiuta una parte del modello al punto da rendere incrinata la solidità dell’impianto.
Sottratti al pubblico ministero i poteri incompatibili con il suo ruolo di parte pubblica, come il potere di cattura […] il magistrato dell’accusa ha conservato però il suo status ordinamentale di organo assimilato al giudice per quanto attiene al reclutamento, alla progressione in carriera e all’assoggettamento al controllo disciplinare, tutti demandati all’unico organo di autogoverno con potere anche sui giudici”. La forza del sistema adversary o accusatorio, rispetto a quello inquisitorio, sta proprio nell’equilibrio tra accusatore e difensore che è assimilabile alla forma geometrica del triangolo isoscele, come definito dal Viceministro della Giustizia Francesco Paolo Sisto: “L’obiettivo, dunque, è porre il giudice in cima a un triangolo isoscele, alla cui base, alla stessa distanza, ci sono pubblico ministero e avvocato”. L’organo dell’accusa dovrebbe, in questo senso, fare un passo indietro per avere un confronto ad armi pari al momento del processo. Questo è realizzato, a dire dell’ex-magistrato Di Pietro, attraverso la riforma della giustizia per la quale voterà “sì”.
La separazione delle carriere e la creazione di due distinti CSM, i cui candidati saranno scelti per sorteggio porterà a una scissione nel rapporto tra magistrati giudicanti e requirenti, togliendo potere alle “correnti” e completando il percorso che ha avvicinato l’Italia, a partire dal 1988, al modello accusatorio, un sistema che prevede un dibattito ad armi pari e promuove in questo senso i valori di parità e uguaglianza di fronte alla legge, che costituiscono la base del nostro impianto giudiziario, della nostra Costituzione e del nostro Paese.
No, perché…
“Nell’attuale dibattito politico […] si tradiscono invece del tutto le aspirazioni a creare un vero distacco tra chi accusa e chi giudica. La proposta di dar vita a due distinti CSM per i giudici e i pubblici ministeri rivela subito il suo errore di fondo. Invece di separare, si vuole giungere ad una piena omologazione tra le due funzioni […] Così, evidentemente, si rafforza e si esalta la figura del magistrato dell’accusa rendendone ancora più paludato lo status”.
Prosegue così il già citato professor Ennio Amodio, sostenendo che seppur la riforma della giustizia propugnata dal governo Meloni faccia un passo avanti con la separazione delle carriere, verso quell’ideale modello accusatorio di cui si trattava precedentemente, ne compia due indietro con la formazione di due distinti CSM. Questi porrebbero, infatti, pm e giudici allo stesso livello, allontanandosi nuovamente dalla parità delle parti che è componente essenziale del processo giusto, come indicato dall’articolo 111 della nostra Costituzione. Si affianca a questa posizione anche Gherardo Colombo, ex-magistrato e collega di Antonio Di Pietro in quanto componente del pool di Mani Pulite. In un’intervista al Corriere della Sera, Colombo sostiene che “la creazione di un CSM dei pm separato da quello dei giudici; il sistema di nomina, per sorteggio indiscriminato dei componenti magistrati di entrambi; la creazione dell’Alta corte disciplinare e la sua composizione” sono elementi che, oltre ad aumentare il potere dei pm, mettono anche a rischio l’indipendenza dei magistrati, infatti a suo dire “creare due CSM genera una struttura dell’ufficio inquirente molto autoreferenziale, che dovrà per forza prima o poi essere limitata, con un controllo dell’esecutivo sulla politica della repressione dei reati: il super potere del pm dovrà essere limitato”.
A questo proposito, subentra anche il parere del presidente del Comitato per il No al referendum promosso dall’ANM, Enrico Grosso, che in un’intervista ad Avvenire commenta: “viene disegnato un pm autoreferenziale, a rischio di divenire iper-autonomo e iper-potente, perché privato del sano confronto dialettico ed esperienziale con chi giudica. Non credo che un tale iper-potere senza controllo sarà a lungo tollerato dalla politica”. E aggiunge, “la modifica della Carta ‘smonta’ il CSM, duplicandolo e indebolendone la funzione di difesa dell’autonomia e dell’indipendenza della magistratura” con il meccanismo del “Divide et impera. […] Ora supponiamo che su una proposta di incompatibilità ambientale che riguardi sia un giudice che un pm della stessa città, i due CSM assumano decisioni contrastanti, mettendo tra l’altro in imbarazzo il presidente della Repubblica, che li presiederebbe entrambi. Oppure che inviino al Parlamento pareri discordanti su un medesimo progetto di legge…Situazioni che, è evidente, indebolirebbero e relativizzerebbero la funzione del Consiglio superiore”. Si prospetta, dunque, che il progetto del doppio CSM sia “destinato a naufragare” come sostiene anche il professor Amodio, non solo perché si allontana da quel concetto della parità delle parti, ma anche per una motivazione ben più concreta e tecnica, ossia la possibile divergenza tra le posizioni dei due Consigli, che potrebbe complicare e ostacolare processi di lavoro giudiziari già fin troppo inefficienti.
Proprio su questo punto, insiste il professor Grosso che ribadisce, come già Nordio e Di Pietro, che la separazione delle carriere non sia altro che la superficie di questa riforma, piuttosto il presidente del Comitato per il No la declina come “un’arma di distrazione di massa per far passare una riforma che non affronta i veri mali della giustizia, come la lentezza dei processi e il sovraffollamento carcerario”.
Il confronto
Effettivamente, se questa riforma punta ad un completamento del modello accusatorio o ad un indebolimento delle correnti, di certo non guarda ai problemi citati dal professore, che toccano in maniera più diretta la vita dei cittadini. La Commissione per l’efficienza della giustizia del Consiglio d’Europa ha riportato nel 2022 dei dati particolarmente rilevanti su questo tema, che mostrano, in particolare, il ritardo caratterizzante i tribunali italiani. Si considerano due indicatori principali. Il primo è il clearance rate, che valuta la capacità dei tribunali di smaltire i procedimenti confrontando il numero di casi chiusi con quelli dei casi aperti in un anno; se il valore è pari a 100 i numeri si equivalgono, se è al di sopra di tale soglia vi è una riduzione dell’arretrato, se è inferiore segnala un accumulo.
Nel 2022, il nostro Paese ha registrato un clearance rate di 104, leggermente superiore alla mediana europea di 99. Il vero problema giunge nel valutare il secondo indicatore, ossia il disposition time che misura il tempo che sarebbe necessario a smaltire tutti i procedimenti pendenti se i tribunali continuassero a lavorare al ritmo attuale. È un indicatore teorico che, in un certo senso, fotografa l’efficienza complessiva del sistema. Nel 2022, l’Italia ha registrato uno tra i peggiori valori in Europea: sarebbero serviti, infatti, 540 giorni per esaurire tutti i fascicoli pendenti, a confronto con i 240 giorni della media europea. Il professor Grosso, dunque, mette in evidenza dei problemi importanti che il nostro sistema giudiziario sta vivendo e porta con sé da anni, se non decenni, e che hanno rilevanti conseguenze sull’efficienza dei procedimenti giudiziari, sul funzionamento della giustizia in generale e, quindi, sulla vita dei cittadini.
Il professor Grosso, nella sua intervista all’Avvenire ha citato un ulteriore punto fondamentale da considerare nella riforma: la creazione dell’Alta Corte disciplinare, “Da sempre, ogni categoria professionale è titolare della propria giustizia deontologica. Le altre magistrature (amministrativa, contabile, militare) hanno propri organi disciplinari. Perché solo quella ordinaria dovrebbe essere giudicata da un organo ‘esterno’, in cui, peraltro, tornerebbero per incanto a convivere giudici e procuratori, che si proclama di voler separare?”. A supporto di questa tesi, il magistrato Giuseppe Santalucia esplicita i propri dubbi sulla motivazione per cui il governo abbia voluto creare questo nuovo organo: “se l’obiettivo fosse di porre fine alla giustizia domestica” legata ad interessi e correnti “il prodotto non dovrebbe essere quello di un nuovo organo di giustizia a composizione prevalente di magistrati”, se si volesse incidere sull’imparzialità dei giudici disciplinari togati, non si comprenderebbe il senso della formazione di un organo distinto una volta che i due CSM saranno composti da magistrati scelti per sorteggio, infine non è da escludere che si sia voluto estendere la riforma anche alla materia disciplinare – che era stata effettivamente evitata nei disegni di legge parlamentari precedenti il testo della legge costituzionale – per toccare “un tema in qualche modo caro al maggior partito dell’attuale opposizione politica, forse per stemperare la prevedibile contrarietà alla riforma nel suo complesso”. Infatti, della possibilità di istituire un’Alta Corte tratta il disegno di legge di iniziativa dei senatori Rossomando ed altri, esponenti del Partito democratico, che prevedeva, tuttavia, un “organo di giurisdizione per le controversie riguardanti l’impugnazione dei provvedimenti disciplinari” adottati dal CSM, dai Consigli di presidenza delle giurisdizioni speciali e della magistratura miliare, “oltre che l’impugnazione di ogni altro provvedimento dei suddetti organismi riguardante i magistrati”. Dunque, un organo che voleva tentare una parziale unificazione delle giurisdizioni e che, soprattutto, non sarebbe andato a sostituire il CSM – ben diverso da quello previsto dalla riforma finale.
Allontanandosi dagli aspetti più tecnici del testo della legge costituzionale, si giunge a una delle maggiori motivazioni che hanno portato numerosi magistrati, avvocati ed esponenti politici a schierarsi contro questa riforma della giustizia: il problema dell’ultra vires, locuzione latina che può essere tradotta come “al di là dei poteri”. Una delle principali rivendicazioni del comitato del No è che la riforma costituisca una manovra politica per impedire che la giustizia ostacoli il volere dell’esecutivo. Si è fatto spesso riferimento, ad esempio, a casi come lo stop imposto dai tribunali italiani all’accordo Italia-Albania sulla migrazione irregolare, in particolare per prendere in considerazione il cosiddetto “decreto Paesi sicuri” e verificare, anche rimandando la decisione alla Corte di Giustizia Europea, che questo sia in regola con le norme europee. Il magistrato Silvia Albano, presidente della già citata Magistratura democratica, si è trovata nel 2024 proprio a negare la convalida del trattenimento di migranti nel centro di Gjader, in Albania, di fatto contribuendo all’avvio del processo di analisi del protocollo firmato tra Italia e Albania. A proposito della riforma, in un confronto con Nordio ad Atreju lo scorso 11 dicembre, la giudice Albano ha detto: “Il referendum non è su come funziona la giustizia né su come funziona la magistratura, ma sull’impedire ai giudici di ostacolare la politica”. In un certo senso, secondo il magistrato, la riforma è assimilabile ad una reazione del governo ad un atteggiamento della magistratura percepito come ultra vires, ma lo stesso testo della legge costituzionale ora proposto dalla maggioranza è visto dall’opposizione come un oltrepassare quello stesso limite rivendicato dall’esecutivo tra sé stesso ed il giudiziario.
In conclusione, la discussione sulla riforma della giustizia è ampia, toccando temi che spaziano dalle intenzioni dei Padri Costituenti alle peculiarità dell’associazionismo interno alla magistratura, dalla politica al diritto pubblico comparato. Ciò che si può dire di questo testo della legge costituzionale è che dal momento in cui la Corte di Cassazione ha accolto le richieste di referendum, la scelta spetta ai cittadini. L’equilibrio dei poteri, così come ogni altro valore inscritto nella nostra Costituzione è un valore da proteggere. Tra questi vi è anche il diritto di modificare quello stesso testo, una grande prova di fiducia da parte di coloro che si sono occupati della sua stesura nel secondo dopoguerra. Per questo è il nostro dovere da cittadini di usare in maniera consapevole lo strumento del referendum, è il nostro modo per continuare a contribuire al lavoro di quell’Assemblea Costituente che si formò nel 1946. Il tema trattato da questo referendum è complesso e, talvolta, eccessivamente tecnico, ma proprio per questo è necessario osservare cosa sta al di là di quello specchietto per le allodole menzionato precedentemente, comprendere a pieno quello che il governo sta chiedendo agli italiani. Non per mostrare la propria adesione a un partito piuttosto che a un altro, per mostrare chi siamo come cittadini.
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